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我国地方政府资产负债表编制的困境与对策
发表日期:2020-08-21 15:06| 来源 :本站原创 | 点击数:
本文摘要:王丽英俞伯阳摘要:地方政府资产负债表的编制对于地方债的“自主发行”具有重要意义,我国政府与学界给予了极高的重视,但到目前为止尚没有任何地方政府对外发布

摘要:地方政府资产负债表的编制对于地方债的“自主发行”具有重要意义,我国政府与学界给予了极高的重视,但到目前为止尚没有任何地方政府对外发布资产负债表。地方政府资产负债表之所以难产,主要原因在于:尚未理清计划与市场的关系、中央与地方的关系、政府与居民的关系和产权关系。基于上述困境,应从改制国有企业、理顺中央和地方的关系、完善社保制度和改革土地财政等方面实施应对策略,以利于地方政府资产负债表的顺利、准确编制,实现地方政府从“自行发债”到“自主发债”的过渡。

关键词:地方政府;资产负债表;自行发债;自主发

中图分类号:F8106文献标识码:A

文章编号:1000176X(2015)11007205

一、引言

2009年以来,我国地方债经历了“财政部代发”、“自行发债”和“自发自还”等阶段,地方债的市场化发行渐行渐近。2014年8月十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了修改后的《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》),2014年12月国务院颁布43号文件,上述政策旨在为地方政府融资“修明渠,堵暗道”。为了应对经济下行压力与地方债务危机,2015年6月政府启动地方政府债务置换,地方债发行规模随即大幅提升。但从发行利率看,各省的发行利率都与同期国债利率非常接近,而山东各档债券的发行利率都低于同期国债利率水平,出现利率倒挂。在流动性方面,地方债远不及国债;在信用风险方面,自发自还的地方债应当远大于国债。利率倒挂说明一方面地方政府与金融机构依然存在其他利益交换,另一方面中央政府对于地方政府的隐性担保并未消除。因此,地方债“自发自还”离市场化发行目标尚有较大差距。要真正实现地方债“自发自还”,就应当容忍地方政府违约,对于投资人来说则需要承担地方政府的违约风险。对此而言,一个重要的前提便是投资人对于地方政府的偿债能力能够做出判断,适当的信息披露便成为了地方债发展的必要条件。但由于目前我国地方政府资产负债表的缺失,根据现有数据,投资人尚不能对地方政府的信用风险进行有效评估。因此,要推动地方债的市场化发行,地方政府资产负债表的编制就是重要的前提条件。

近年来,政府与学界都对地方政府资产负债表的编制给予了极高的重视。2012年由中国社科院副院长李杨、中国银行首席经济学家曹远征以及德意志银行大中华区首席经济学家马骏带领的三个团队分别展开了对我国国家资产负债表的研究。此后资产负债表的编制从中央走向地方,截至2014年8月底,我国大部分省市已经在“权责发生制政府综合财务报告”的框架下,初步完成了对地方政府资产负债表的编制;上海、安徽和江西等省市已经开始了在区县层面编制资产负债表的尝试。但由于一些无法回避的难题,各地资产负债表始终处于试编阶段,尚未有任何地方政府公开对外发布。笔者认为,在我国地方政府资产负债表的编制过程中,实则存在一些具有典型中国特色的制度困境。

二、相关文献综述

地方债问题是近年来我国学术界的研究热点。熊伟对于“自发自还”模式存在异议,其认为我国地方政府目前不具有独立的财政地位,不宜承担偿债义务。并建议,在短期应变卖国有资产填补债务缺口;在长期应确定地方政府的财政独立性,并推进地方政府资产负债表的编制与评级制度的引入。周学东认为,基于我国现实情况,发行规范的地方债是防范和化解当前地方债务危机的首选方案。吴国平和王飞分析了拉美国家20世纪80年代的债务危机、治理经验以及目前的管理体制。贾康从财税配套改革视角、长效机制建立视角和区域金融生态环境视角讨论了地方债务问题,建议以规范的地方政府债券替代平台债券,建立信息披露制度与信用评级制度,并逐步弱化中央政府的隐性担保。傅智辉[5]对于我国地方债的发行体制给出了政策建议,包括市场准入机制、信息披露机制、预算约束机制和财政重组机制等。

2012年由中国社科院副院长李杨、中国银行首席经济学家曹远征以及德意志银行大中华区首席经济学家马骏带领的三个团队分别开展了对我国国家资产负债表的研究,并形成了具有较高价值的研究成果。陈梦秋和宋良荣基于简化的地方政府资产负债表讨论了相应的评级体系的建立,主要讨论了如果有了资产负债表以后可以如何运用,却没有讨论如何编制资产负债表。林忠华研究了我国地方政府资产负债表编制中,如何从收付实现制向权责发生制转变,以及如何实施政府会计,但对于更深层次的制度问题没有太多涉及。马骏讨论了我国地方政府资产负债表编制的困难,提出了处理方案,并对于资产负债表的使用也给出了建议。林巧龙[9]编制了2002—2012年我国地方政府整体的资产负债表,但研究对象并非微观的省市一级地方政府,而是宏观的地方政府整体概念,对于地方债发行中的信息披露与信用风险评估意义有限。

地方政府资产负债表的编制有别于国家资产负债表,其将面临一些具有典型中国特色的问题。2014年10月2日国务院发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》,预示着地方政府债券将逐步放开,城投债将逐步取消,地方政府对于债务的隐形担保将被显性化。中央政府将承担更多的事权,与此同时其对于地方政府的兜底将会减弱。地方政府将逐步成为真正意义上的“自发自还”的融资主体,债务透明度将进一步提升。地方政府资产负债表编制的可能性与编制意义进一步突显。与此前研究背景不同,目前我国地方政府融资的制度环境发生了较大转变。有鉴于此,对于我国地方政府资产负债表编制的困境与对策进行探讨,以为实现地方政府自主发债提供必要条件。

三、地方政府资产负债表编制对宏观调控的作用

地方政府资产负债表的编制将对我国宏观调控与政府运行产生重大影响,笔者认为其至少应具有以下几方面的作用。

1地方政府短期政策的长期成本显性化

政府短期政策主要为宏观调控,有助于熨平经济波动,但也有可能造成长期的成本。由于对于短期政策的长期成本一直缺乏量化的观察方法,加之政治周期的影响,我国地方政府的政策制定出现了较为明显的短期化特征。在实现眼前利益的同时,错误引导了资源的配置,并导致经济结构失衡。在地方政府资产负债表编制以后,短期行为的影响将以量化的方式计入资产负债表,对由此带来长期成本可以进行较为准确的预测,且在政策实施之后,也可以通过资产负债表的记载进行分析与评判。

2预测外部冲击对地方经济的影响

除了短期政策以外,对于外部冲击的影响也可以通过地方政府的资产负债表进行预测。如税收制度的变化、人口在省际间的迁移、资本市场的动荡和大型企业的运营危机,都可以对应到资产负债表项目的变化。基于资产负债表的管理,类似于企业的财务管理,地方政府可以根据地方资产负债表进行量化管理。通过对未来资产负债表的模拟,可以有效预测外部冲击对于地方经济的影响程度。

3辅助地方政府制定重大改革规划

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